HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.

Video la  Hacienda Pública. Cortesía de la UVEG – Universidad Virtual del Estado de Guanajuato.

Con este breve trabajo proponemos utilizar un lenguaje sencillo y común para unificar criterios, al momento de impulsar iniciativas, crear o reformar proyectos de ordenanzas hacendísticas y evaluar las legislaciones de la Hacienda Pública Municipal en Venezuela. 

INTRODUCCIÓN.

En primer lugar mencionaremos una muy breve explicación del sistema económico en la Constitución Venezolana, en segundo lugar explicaremos muy resumidamente el papel del sector público en la economía y la importancia de la hacienda pública. En tercer lugar abordaremos los instrumentos jurídicos municipales, establecidos en la Constitución de la República y en las leyes del país, profundizando únicamente en la ordenanza como principal instrumento jurídico del Municipio y la clasificación de las mismas. Posteriormente abordaremos de forma muy general el presupuesto público en Venezuela, el poder tributario en Venezuela, el poder tributario en los municipios, y finalmente el papel del legislador en la Hacienda Pública Municipal. 

1. EL SISTEMA ECONÓMICO EN LA CONSTITUCIÓN.

La sociedad Venezolana al aprobar su Constitución en el año 1999, aprobó un modelo económico flexible, pues la misma no garantiza un sistema económico único, a su vez tampoco excluye un sistema económico concreto, por tanto caben todos aquellos sistemas económicos que se ajustan a los parámetros constitucionales. En el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999, [1]) menciona: 

"El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo". 

Por tanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) consagra el principio de libertad de empresa, obligando a todos los poderes públicos a garantizar y proteger su ejercicio, todo ello en un marco de una economía de mercado (art. 112). Se reconoce igualmente el derecho a la propiedad privada (art. 115). Ahora bien, en el artículo 112 recuerda que el carácter de la libertad económica como un derecho de esencia limitada, pues permite al Estado Venezolano dictar medidas para planificar, racionalizar, regular la economía e impulsar el desarrollo integral del País, así la libertad económica es limitada. Ver Villegas José (2007,  [2]).

Por otro lado, sabemos que en la economía de mercado se presentan problemas de eficiencia económica, de igual manera en las economías centralizadas por el Estado existen los fallos del Estado; por tanto ambos sistemas son completamente imperfectos, en ocasiones será preferible el mercado, en otras será preferible la intervención del Estado. 

En el caso de la economía de mercado encontramos problemas de eficiencia como los monopolios, información asimétrica, inflación y desempleo, bienes públicos, problemas de equidad, los llamados fallos del mercado. Por tanto, hace necesaria la justificación del sector público en la economía. En el caso contrario, en un sistema centralizado se presentan los fallos del Estado, donde se observan problemas como que no hay acuerdos en los objetivos públicos prioritarios, la intervención es limitada, la ineficiencia en el uso de los recursos, la burocracia, el nepotismo, la corrupción entre muchos otros problemas. 

Ahora bien, cuando específicamente hablamos de los bienes públicos por sus características, observamos que no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (seguridad, defensa nacional, justicia, autopistas, salud pública y escuelas públicas). La provisión de los bienes públicos por parte del Estado no es ajena al problema de su determinación óptima. Por tanto, los gobiernos deben emplear mecanismos para conseguirlos, y es la sociedad quien transmite "racionalmente" a los poderes públicos, principalmente al legislativo los procedimientos para conseguirlos. 

Por tanto, el sector público puede intervenir en la asignación de recursos (proveer de manera más eficiente bienes y servicios cuyos mercados presentan fallas) de maneras distintas, así mismo puede distribuir (ajustar ingresos y regular la riquezas para asegurar ciertos niveles de equidad social y justicia en la sociedad) y estabilizar la economía (promoviendo el interés público). Es aquí donde nacen las finanzas públicas, cuándo y cómo los gobiernos deben usar y emplear instrumentos fiscales y legales para ajustar la asignación de los recursos y la distribución del ingreso y la riqueza. De igual manera sucede en la economía Venezolana.

2. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LAS FINANZAS Y LA HACIENDA PÚBLICA.

¿Qué son las Finanzas Públicas?

Dícese del estudio y de la gestión de los instrumentos fiscales que utiliza el Estado para el desarrollo de sus actividades. El estudio de las finanzas públicas incluye lo relativo a la magnitud y estructura de los impuestos, al presupuesto de los gastos públicos, a los préstamos que el gobierno toma o efectúa, y a todos los rubros de las cuentas públicas en general. Ver Sabino (1991, [3]). 

 

¿Cuáles son los instrumentos de intervención del Sector Público en las Finanzas Públicas?

• Las leyes y normas jurídicas, se establecen por medio de la legislación.
• El presupuesto público, constituido por ingresos (tributos y créditos) y gastos.

Cómo este trabajo es de legislación tributaria municipal, inicialmente abordaremos la legislación municipal y más adelante el tema del presupuesto público municipal.

2.1 LA LEGISLACIÓN.

Vídeo cortesía de Ruby García -Rosa - Canal Youtube.

¿Qué hace la Legislación?

La legislación establece las normas y leyes para el ordenamiento territorial (nacional, regional, local). Más adelante profundizaremos únicamente en las normas municipales.

¿Quiénes dictan las Normas Jurídicas?

Las normas jurídicas sólo pueden ser dictadas por un órgano del Estado que es la organización que ha inventado el hombre para establecer un orden jurídico y sobre todo regular el poder político. Ver (González, 2014 [4]).

Como se trata de reglas de conducta obligatoria deben ser sancionadas por un ente colegiado integrados por representantes de los ciudadanos que puede ser:

1. Diputados, son los integrantes de la Asamblea Nacional.
2. Legisladores, son los integrantes de los Consejos Legislativos de los Estados.
3. Concejales, son los integrantes del Concejo Municipal.

Excepcionalmente también puede dictar normas el Presidente de la República, los Gobernadores de Estado y los alcaldes del Municipio. En estos casos lo hacen a través de decretos, que también deben ser sometidos a la consulta Ciudadana. 

Lo anterior expresa que el Sector Público es MULTI-JURÍSDICCIONAL e INTER-JURÍSDICCIONAL, es decir que hay administraciones públicas en distintos niveles (Nacional, Regional/Estadal y local). En el caso particular de Venezuela en especial, en el sentido que posee características duales: un fuerte gobierno central y a la vez otorga considerable autonomía en los gobiernos (jurisdicciones) estadales y municipales. Hoy en día es importante en cualquier análisis evaluar la contribución de los municipios en las Finanzas Públicas. Por tanto, explicaremos las normas jurídicas municipales, que son establecidas por los Concejales y vía decreto por el Alcalde del Municipio. 

LA HACIENDA PÚBLICA Y LOS MUNICIPIOS.

La Hacienda Pública que también se denomina economía del sector público o economía pública, se centra en las actividades públicas de imposición, gasto, y su influencia sobre la asignación de recursos y la distribución de la renta. Por tanto los Hacendistas analizan las políticas reales y elaboran criterios para orientar las actividades públicas. Según Vaclav, Klaus, un ex primer Ministro Checo, la Hacienda Pública no es sino un análisis complejo de la relación entre “individuos” y “el Estado”, no hay mejor escuela de Formación que la Hacienda Pública. Ver Rosen, H. (2002, [5]).

Por otro lado, Crespo (2009, [6]) la hacienda pública se refiere al conjunto de bienes, ingresos y obligaciones que una entidad posee, en un momento determinado, para la realización de los fines que le son propios. En el caso de Venezuela, esa hacienda corresponde: 

• la República (Hacienda Pública Nacional), 
• los Estados (Hacienda Pública Estadal) y 
• los Municipios (Hacienda Pública Municipal). 

HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 

Para Crespo (2009, [6]) la interpretación de la Hacienda Pública Municipal puede hacerse desde dos puntos de vista: primero, en un sentido objetivo, ella sería el conjunto de recursos y deudas del Municipio (véase esquema), tal como lo define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal Venezolana (2010, [7]) en su artículo 125, establece que: “la Hacienda Pública Municipal está constituida por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo, así como los demás bienes y rentas cuya administración corresponderá al ente municipal”.

Esquema Nro. 1 – Hacienda Pública Municipal (LOPPM). Crespo Marco.

Más adelante Crespo menciona, el segundo punto de vista conceptualiza la Hacienda Pública Municipal en un sentido subjetivo. Esta es la interpretación que sostiene la mayoría de los tratadistas que se ocupan del tema, para quienes ese concepto estaría referido al marco general de la actividad financiera del Municipio, correspondiendo la totalidad de las medidas y políticas financieras y económicas, de que éste dispone para el cumplimiento de sus fines, dentro del marco de las limitaciones legales.

3. LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS MUNICIPALES, LAS ORDENANZAS, LAS FASES DE ELABORACIÓN DE UNA ORDENANZA Y SU CLASIFICACIÓN.

¿Cuáles son los instrumentos jurídicos municipales?

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal Venezolana (2010, [7]) establece en su artículo 54, que el municipio ejercerá sus competencias mediante los siguientes instrumentos jurídicos:

• Ordenanzas.
• Acuerdos. 
• Reglamentos.
• Decretos.
• Resoluciones.
• Otros instrumentos jurídicos (las instrucciones, las circulares, los oficios y las providencias administrativas). Ver (Martínez, 1996 [8]).

¿Qué es una Ordenanza Municipal?

Las normas de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local se denominan ordenanzas. Tal como lo indica el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010 [7]): 

“las ordenanzas municipales determinarán el régimen organizativo y funcional de los poderes públicos según la distribución de competencias establecidas en la Constitución de la República”. 

Es importante resaltar que la legislación ofrece sobre las materias de interés municipal, pero también puede ser ejemplo en esas materias de interés nacional, y es allí donde la legislación, tanto nacional como municipal, deben deslindar los ámbitos de competencias de cada rama del poder público. Las ordenanza que sanciona el Concejo municipal constituyen el basamento jurídico de buena parte de la actividad municipal y a través de ellas, el Municipio ejerce cierta autonomía que en ciertas materias otorga la constitución de la República y las leyes de la República. 

¿Cuáles son las fases para elaborar una ordenanza?

Para hacer las ordenanzas municipales se debe emplear la técnica legislativa correspondiente y se cumple con cuatro fases:

Fase 1: La iniciativa legislativa. 

Fase 2: Inicio del debate legislativo.

Fase 3: La discusión parlamentaria.

Fase 4: La aprobación del proyecto de ordenanza.

a. La iniciativa legislativa.

Se presenta un proyecto de ordenanza al Concejo Municipal, órgano legislativo del Municipio. La formulación o elaboración del proyecto de ordenanza, es una fase que consiste en la presentación de un documento que se denomina "proyecto" o "ante proyecto". La iniciativa para presentar proyectos o ante proyectos de ordenanzas le corresponde:

• El alcalde o alcaldesa del Municipio.
• A las comisiones permanentes o especiales del Concejo Municipal, a cada uno o varios de los concejales.
• A los electores o electoras en un porcentaje del cero coma uno por ciento de los inscritos en el registro electoral del Municipio.
• Aunque pocas veces sucede, las organizaciones populares (poder popular), los colegios profesionales, los club deportivos y otras organizaciones de la sociedad civil también pueden presentar proyectos o ante proyectos de ordenanzas. ES IMPORTANTE SEÑALAR QUE LAS ORDENANZAS TRIBUTARIAS NO PUEDEN SER DE INICIATIVA POPULAR POR EL TIPO DE MATERIA QUE SE TRATA.

b. Inicio del debate.

Introducido el proyecto, la secretaría del Concejo Municipal pone en conocimiento del presidente del Concejo, quién en pleno realiza la discusión parlamentaria, donde se delibera para ver si es admitido y enviado a una de las comisiones permanentes o comisión especial. Según el reglamento de interior y debate de funcionamiento del Concejo Municipal se establecen comisiones de legislación, cuya atribución principal es la de analizar los diferentes proyectos de ordenanzas.

Según el caso se pasa al estudio de una comisión permanente o especial. El proyecto de ordenanza debe ser repartido y compartido entre los concejales, para que en la sesión siguiente se realice la primera discusión.  

c. Discusión parlamentaria.

Una vez admitido el proyecto de ordenanza y compartida la ordenanza entre todos los concejales, se solicita a la comisión permanente que realice un informe sobre el análisis de la ordenanza, en caso contrario se realiza en primera discusión con una simple lectura del articulado. 

En algunos casos especiales el proyecto puede ser remitido a la asesoría jurídica del Concejo Municipal, de igual manera a la Sindicatura Municipal, solicitando el informe correspondiente en un lapso de tiempo reglamentario. 

Se realiza el proceso de discusión, en este debate el proyecto puede sufrir numerosas modificaciones. Se discute el proyecto de ordenanza y se somete a votación. Se realizan mínimo dos discusiones y las mismas son en días diferentes. 

En algunos casos se rechaza el proyecto, a través de la denominada moción de diferimiento, por lapso indefinido de conformidad a las reglas parlamentarias. 

d. Aprobación de un proyecto de ordenanza. 

Concluida la discusión parlamentaria, conforme con lo expuesto anteriormente por los concejales, la secretaria ordena, realiza la transcripción definitiva, con la revisión de la redacción del texto y estilo según la técnica legislativa. Se sanciona la ordenanza y se aprueba.

Con la sanción o aprobación, ya la ordenanza es un acto jurídico normativo. Es importante señalar que antes de ser cumplida, debe realizarse el acto de la promulgación de la ordenanza, que consiste en la declaración formal de la existencia de la ordenanza, función que corresponde exclusivamente al alcalde, en este caso el poder ejecutivo acepta la decisión del organismo legislativo. 

Una vez promulgada la ordenanza, debe procederse a su publicación. La misma debe hacerse en el medio oficial divulgativo de los actos del municipio, denominado Gaceta Municipal. 

Finalmente se concluye con el proceso legislativo de creación de una Ordenanza Municipal.

¿Cómo se clasifican las ordenanzas?

Las ordenanzas, cómo actos jurídicos normativos, pueden se clasificadas de diversas maneras, según la materia a tratar. Las formas de clasificar las ordenanzas no obedecen a reglas fijas o precisas y suelen proponer diversos métodos para ello. Sin embargo se clasifican por grandes áreas de la actividad municipal, así tenemos:

• Las ordenanzas de servicios públicos Municipales.
• Las ordenanzas hacendísticas.
• Las ordenanzas urbanísticas.
• Las ordenanzas administrativas.
• Las ordenanzas de seguridad pública y orden público.
• Otras ordenanzas.

Ordenanzas de Servicios Públicos. 

Son un grupo de ordenanzas que están constituidas por el grupo de ordenanzas cuyo objetivo es regular y organizar los distintos servicios públicos en el Municipio, entre ellos tenemos: el aseo urbano y domiciliario, mataderos municipales, mercados públicos, cementerios municipales,  institutos de aguas municipales, terminales de pasajeros y otros servicios de infraestructura municipal.

Ordenanzas Hacendísticas.

Bajo este calificativo se agrupan todas las ordenanzas que regulan las materias relacionadas con la Hacienda Pública Municipal, es decir, el conjunto de bienes, ingresos y obligaciones del Municipio, especificado en el Título V de la LOPPM. En bienes podemos incluir todos los bienes de dominio público del Municipio (muebles e inmuebles) en lo referente a su administración, preservación y mejoramiento. Además los ingresos públicos municipales, entre ellos  impuestos, tasas, contribuciones especiales, ingresos patrimoniales, aportes, otros que constituyen la Hacienda Pública. De igual manera la ordenanza de Presupuesto Público Anual, cuya importancia radica que es el medio legal para la ejecución del plan de gestión municipal.

Ordenanzas Urbanísticas. 

Grupos de ordenanzas que regulan las actividades urbanísticas, o el desarrollo de los núcleos urbanos del Municipio (Ciudades, pueblos, aldeas, caseríos). Todo lo concerniente a Catastro, planeamiento urbano, planeamiento ambiental, estudios regionales, estudios zonales, urbanismo de las Ciudades, cartografía, variables urbanas, control de barriadas, ordenación del territorio, uso de suelos, vialidad pública, entre otros.

Las ordenanzas administrativas.

Aquí se agrupan varias categorías de ordenanzas, que buscan regular determinadas actividades administrativas y de funcionamiento de los entes centralizados y descentralizados de la alcaldía, que en algunos casos se vinculan a las anteriores. Además de regular otras actividades de interés social. Principalmente actividades del municipio y validez para sus actos (órdenes y condecoraciones especiales, símbolos del municipio, entre otros.)

Las ordenanzas de seguridad pública y orden público.

Aquí se agrupan las ordenanzas de Convivencia Ciudadana, la de protección familiar y ciudadana, protección a menores de edad, funcionamiento de las policías municipales, entre otras.

Ya teniendo claro que es Poder Legislativo Municipal, en nuestro caso el Concejo Municipal como ente que aprueba las ordenanzas Municipales, y la clasificación de las ordenanzas, ahora nos ocuparemos únicamente de las ordenanzas Hacendísticas o las vinculadas a la Hacienda Pública Municipal.

4. EL PODER TRIBUTARIO Y LOS MUNICIPIOS. EL PODER TRIBUTARIO EN VENEZUELA.

¿A qué se refiere el Poder Tributario?

Se refiere a la facultad para dictar normas de rango de ley en el ámbito correspondiente, sobre creación y organización de los tributos. Para el caso Venezolano, el Poder Nacional no solamente tiene competencia para crear y organizar los tributos nacionales que le corresponden, sino también para determinar o limitar las alícuotas de los tributos que crean y organizan los Estados y los Municipios. Ver Rangel (2008, [9]).

En Crespo (2009, [6]) encontramos que el poder tributario es la facultad o posibilidad jurídica que tiene el Estado de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberanía. Del poder tributario surge la potestad tributaria, como la facultad estatal de crear, modificar o suprimir unilateralmente tributos, la cual constituye una de las manifestaciones de soberanía fiscal del Estado. Se ejerce a través de los órganos legislativos y sobre la base de leyes formales que contendrán los elementos del tributo y de la obligación tributaria. El poder tributario se ha clasificado en dos categorías: poder tributario originario y poder tributario derivado. Se dice que poder tributario originario es el otorgado directamente por la Constitución a un ente político territorial, pero sometido a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia. Poder tributario derivado sería aquel que posee un ente público por delegación del ente público con poder originario.

El poder tributario del Municipio.

Para Crespo (2009, [6]) el poder tributario del Municipio se origina en su autonomía y, específicamente, en subautonomía tributaria, como veremos seguidamente, establecida en las disposiciones  constitucionales contenidas en los artículos 168, numeral 3° y 179, numeral 2°. Se trata de un poder tributario derivado si nos acogemos a la doctrina defendida por GARCÌA, MIZRACHI, y PLANCHART MENDOZA, antes comentada, u originario si seguimos el pensamiento de la mayoría de los autores, como D`ASCOLI CENTENO, quien afirma: 

“los municipios en Venezuela tienen potestad tributaria originaria, en cuanto a los impuestos y tasas que puede crear y administrar en ejercicio inmediato de nuestra Constitución”.  

Estos tributos no son otros que los previstos en el artículo 179, numeral 2º de la CRBV. No obstante, en el numeral 3º de este mismo artículo, la Constitución otorga a los Municipios la posibilidad del ejercicio de un poder derivado o delegado para ciertos tributos, como son el Impuesto Territorial Rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos y los demás que determine la ley (numeral 6º).

a. Lista de Figuras Tributarias Nacionales. 

• Impuesto Sobre La Renta (ISLR).
• Impuesto al Valor Agregado (IVA).
• Impuesto sobre sucesiones, donaciones y ramos conexos (ISSDRC).
• Impuestos a la importación (aranceles aduaneros).
• Impuestos por derivados del petróleo.
• Impuestos sobre débitos y créditos bancarios (IDB).
• Impuestos sobre el alcohol (licor) y especies alcohólicas (IAEA). 
• Impuestos sobre cigarrillos y manufacturas de tabaco (ISCMT).
• Impuestos a las Grandes Transacciones Financieras (IGTF).
• Impuestos a los Grandes Patrimonios.
• Otros impuestos.

b. Lista de Figuras Tributarias Regionales.

• Ley estadal sobre el Régimen, administración, aprovechamiento y explotación de minerales no metálicos, del Estado.
• Ley estadal del impuesto de timbres fiscales y papel sellado.
• Otros Impuestos.

c. Lista de Figuras Tributarias Municipales.

• Ordenanza sobre las actividades económicas, de industria, comercio, servicios y de índole similar en el municipio.
• Ordenanza de impuestos sobre inmuebles urbanos ante la oficina de Catastro del Municipio.
• Ordenanza sobre publicidad y propaganda comercial del Municipio.
• Ordenanza de patente vehícular del Municipio.
• Ordenanza sobre espectáculos Públicos y diversiones del Municipio. / Ordenanza sobre ferias y fiestas populares del Municipio. / Ordenanza sobre espectáculos taurinos.
• Ordenanzas sobre juegos y apuestas lícitas.
• Ordenanza sobre el Expendio de Especies Alcohólicas del Municipio.
• Ordenanza sobre el manejo y administración de bienes Públicos del Municipio. 

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.

[1] República Bolivariana de Venezuela. (1999). Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Caracas, Venezuela.

[2] Villegas M. José L. (2007). Derecho Administrativo Municipal. ED. Sin Límite. San Cristobal, Táchira. Venezuela.

[3] Sabino, Carlos. (1991). Diccionario de Economía y Finanzas. ED. Panapo. Caracas, Venezuela.

[4] González, Fortunato. (2014). Manual Básico de Técnica Legislativa. ED. Universidad de Los Andes. Mérida, Venezuela.

[5] Rosen, Harvey S. (2002). Hacienda Pública. ED. McGrawHill. Madrid, España.

[6] Crespo, Marcos. (2009). Lecciones de Hacienda Pública Municipal. Caracas, Venezuela. 

[7] Asamblea Nacional de Venezuela. (2010). Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Caracas, Venezuela.

[8] Martínez, Carrasquero. (1996). Los Instrumentos Jurídicos Municipales. Ed. FUNDACOMUN. Caracas, Venezuela.  

[9] Rangel Guerrero, Christi. (2008). Apuntes del curso de finanzas territoriales. Especialidad en Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Jurídicas. ULA. Mérida.